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伊核协议：维也纳谈判“核”去“核”从？

来源：察哈尔学会

微信平台编辑：周悦

伊核协议：维也纳谈判“核”去“核”从？

明察秋毫 VOL.49

全文约6000字

阅读时间8分钟

PART ONE

伊核协议的由来

要厘清此次拜登政府重返伊核协议背后的战略考量，必然要先理解为何美国在集合包括欧洲、中俄等各方主要势力、历经20多个月的艰难谈判才奠定伊朗去核框架并最终达成伊核协议的前提下，于特朗普执政时期断然退出伊核协议。事实上，由于中东地区对于美国的战略安全和全球霸权的维持具有极高的优先级，美国为了维持在这一地区的主导地位，一直尽可能采取分化裂解、各个击破的策略。而在签订伊核协议的奥巴马政府时期，正逢极端组织“伊斯兰国”异军突起，破坏了中东的政治秩序而导致中东出现乱局。此时的奥巴马政府在外交上更为重视“重返亚太”战略，结合其多边主义外交路线，2015年成为谈判方式解决伊朗核问题的一个绝佳时机。伊朗温和派的鲁哈尼2013年就任总统后，政府对待西方的态度有所缓和，民众也苦于因西方制裁而导致的经济衰退。与此同时，伊拉克和叙利亚两国因受“伊斯兰国”的打击摇摇欲坠，也令同为什叶派执政的伊朗感到担忧，因而抱着尝试的态度对谈判敞开了大门。

伊核协议签订后，西方解除了针对伊朗的能源进口限制、金融制裁以及诸多贸易壁垒。尽管伊朗在国际原子能机构组织监督下，已减少浓缩铀储量并逐步放弃其铀浓缩计划，但西方不仅出现对伊核协议“临时性”的批判，且针对伊朗仍然进行核试验的指控在美国甚嚣尘上。到2018年，中东地区的政治形势已经发生了巨大转变，伊朗的经济逐渐恢复了元气，并且在俄罗斯的支持下，伊朗也在伊拉克、叙利亚等什叶派政治地盘增强了影响力；沙特则因油价的下滑，而被削弱了经济和政治势力；以色列对于伊朗不受限制地发展弹道导弹等军事技术对其国家形成的威胁则是越来越警惕。在这样的大背景下，放弃伊核协议、维持美国对中东的统治力成为符合美方利益的战略需要。

伊朗纳坦兹基地储存的浓缩铀

图源：纽约时报

美国退出伊核协议的特殊性和突发性体现在特朗普本人的亲犹立场、共和党派系对伊朗的敌视以及特朗普政府标榜“美国优先”的单边主义、反建制的路线。自上任之后，特朗普政府与以色列的关系达到了前所未有的高度，针对以色列对伊核协议未能限制伊朗弹道导弹计划以及在中东扩张影响力的关切，美国政府选择重新巩固盟友关系，并下定决心要遏制伊朗的发展势头。对于特朗普政府来说，恰好可以利用以色列政府高度紧绷的精神状态，由摩萨德出面展示不利于伊朗的证据，由美国站在道德制高点上对伊朗进行声讨，以恢复对伊朗的全面制裁来重新平衡中东的各方政治势力。另一方面，特朗普政府的强硬态度也并非不能预见，其延续的是小布什政府制裁伊朗、不接受对话的路线。在很多共和党人看来，只有通过威慑、军事甚至颠覆伊朗政权的手段才能彻底解决伊核问题。而直接导致美国选择片面退出伊核协议、而非重新回到谈判桌前改良协议的因素则是，特朗普政府一贯的“退出主义”思维。自参选时，特朗普就曾多次指责伊核协议的缺陷性，并多次指控伊朗违反协议内容。而到了2018年，恢复单边主义制裁对特朗普来说既是对其选举承诺的维护，也包含了对中期选举和2020年大选的考量。

而拜登政府重返伊核协议的原因同样包含国内与国际两个层面。就美国国内政治而言，奥巴马政府时期的伊核协议被认为是其最重要的外交遗产之一，也是二战后通过多边主义谈判解决国际问题的典范，拜登政府自然希望通过重返谈判框架继续塑造民主党的正面形象。谈判解决伊朗问题，既有助于兑现拜登恢复美国“大国形象”的竞选承诺，也符合拜登政府急于解决疫情困境、恢复美国经济而在中东实行战略收缩的思路。但反观中东和世界局势，美国恢复对伊制裁后，伊朗经济持续衰退，能源出口再度受到阻碍，国内也反复出现恢复对美“谈判”的抗议浪潮。虽然美国十分警惕伊朗“事实拥核”,但制裁实际上对伊朗起到了足够的遏制效应。拜登政府真正担忧的是美欧关系的修复，尤其是在特朗普离经叛道的“退出主义”多次激怒法、德等传统盟友后，其上任后必然只能通过回到多边主义外交路线，来展现友善的姿态。美国希望加强与欧洲的联系，在战略上步调一致，以更好地应对来自中俄的挑战，这也是为何拜登政府在国内犹太财团游说造势的情形下，仍然考虑与伊朗谈判的根本原因。

PART TWO

此次协议的影响

伊核协议从2015年签署到2018年美国单方面退出再到2021年重回伊核协议谈判，历经了诸多纠纷和挑战。每一次谈判的结果也极大影响了国际局势和大国博弈的走向。因此，关于此次伊美重返伊核谈判影响的讨论，难以从各方在地区安全、大国博弈以及诉求上的分析中剥离。这一点在伊朗方面体现的淋漓尽致：伊朗在核武器发展过程中经历美国三轮的制裁，在美国高压政策和严密封锁的背景下，毅然决然选择发展核武器，与在美国单方面退出协议后依然愿意重返谈判桌之间存在矛盾。但如果我们试图从伊朗核野心与核诉求的角度来分析，便不难理解伊核协议的签署对于伊朗而言反而是更好的选择，不仅符合伊朗的自身发展诉求且与伊朗在核技术领域的追求并不矛盾。甚至可以说，此次伊核协议的影响可能将有利于伊朗国内政治和经济的发展。

特朗普签署总统备忘录，重新启动对伊朗的制裁

图源：EPA

长期以来，伊朗发展核技术的真实意图饱受争议。2002年，伊朗核设施曝光后，国际社会便将其视为安全威胁，认为伊朗有发展核武器的野心，迅速地将伊核问题提上国际安全议程。尽管其真实意图还不明朗，但这并未阻止美国和以色列指责伊朗是“核野心家”。伊朗一直主张其核计划纯粹基于民用目的，是为了解决人口增长问题和寻找替代能源，以避免能源单一化问题。1979年伊朗革命后，其石油产量从每天 590 万桶急剧下降到每天 140 万桶。此后，其产量虽在缓慢、稳定地攀升，但总产量仍落后于革命前的标准。随着两伊战争的结束，伊朗人口几乎翻了一番，国内能源需求迅速增长。对于伊朗而言，发展核能是解决国内能源需求增长、缓解对石油和天然气依赖的重要途径。对此，美国及其盟友却持怀疑态度。美国认为，伊朗丰富的石油资源足可解决其面临的能源短缺问题；而伊朗坚持要发展铀浓缩技术是项庄舞剑，目标是发展核武器。如果伊朗一旦拥有核武器，将对中东稳定乃至国际社会带来重大威胁。基于此，美国和其他国际实体在1979年、1987年、2006年分别对伊朗实施了三轮制裁。制裁行之有效，不仅使伊朗难以筹措核技术发展所需的资金，还对其能源行业也带来了毁灭性影响。此外，由于外国投资锐减，还影响了伊朗其他产业的发展，其中就包括其制药产业。一些经济和政治学家认为，自1979年至今，因美国制裁给伊朗造成的损失高达近1万亿美元。如果新的协议能够达成，不仅将打破伊朗经济发展的束缚，同时也意味着伊朗将取得美国的基本信任，可在国际原子能机构的监督下合理发展民用核技术，这对于未来伊朗的能源发展来说意义非凡。协议的签订即便难以使伊朗完全走出制裁所带来的经济困境，但却可以为其赢得短期的生存窗口，缓解当下巨大的经济压力。从长远的角度来看，制裁解除后也意味着伊朗能够进一步推动多边合作并与中东地区外的大国建立合作，实践其外交战略，从而进一步的实现伊朗的复兴。

对于伊朗政府而言，核发展的作用实际上是其在2009年总统大选后，面临合法性危机的维稳工具，也是其政权的象征。内贾德时代的核外交政策，主要侧重于将核发展与伊朗的国家主权绑定。内贾德成功地用核计划转移了国内的政治压力，降低了民众对于经济问题的不满，这一点也反映在当时民意调查的结果。因此，如美国和国际社会认可伊朗发展民用核技术的权利，对于伊朗国内政治的稳定将起到积极作用，在一定程度上展示了伊朗捍卫国家荣誉和主权的成果。

但在硬币的另一面，伊核协议如成功签署也将为中东地区带来崭新的挑战。伊核协议的内容仅对伊朗核技术的发展作出限制。表面上是解决了伊朗核威胁，但实际却没有从根本上限制与核项目不直接相关的导弹技术。西方国家的让步恐将引起其盟友对地区平衡的担忧。从核发展抽出手来的伊朗，则可能强化其军事投入，导致地区军事竞争和对立加剧。以沙特阿拉伯为例，伊朗的人口数量和领土面积都更胜一筹，且在科技的发展也处于领先地位。意味着一旦伊朗的制裁被解除，沙特在与伊朗的竞争中将处于劣势。因此，伊核协议的成功签订可能会使沙特进一步寻求与美国和以色列的合作，以期遏制伊朗的发展，缓解其区域安全压力。而更为危险的是，美国一旦放开对伊朗民用核技术发展的限制，中东地区的其他国家可能以同样的理由大力发展核技术。鉴于核技术的军民两用性，一旦爆发冲突，核武器的“低门槛”将会被如沙特、以色列等中东国家迅速跨越，从而引发中东地区的核竞赛。

伊朗最高领导人哈梅内伊（Ayatollah Ali Khamenei）与沙特王储萨勒曼 (2017)

图源:路透社

美国与伊朗关系是决定当前中东地区权力平衡的重要因素之一，也影响到中东地区诸多热点问题的未来走势，因此，伊核协议反映美伊关系的同时也备受国际社会关注。在此次维也纳谈判之前，美国本可延续特朗普政府对伊朗施加的制裁，但为什么到了拜登政府又要重返伊核协议？重返该协议会给美国带来哪些影响？

图源：Reuters

拜登政府重返伊核协议背后的考量因素众多，主要有如下几点：首先，拜登是奥巴马时期促成伊核协议的的重要功臣，在成功当选总统后，拜登也多次公开表示，他已准备好重返伊核协议并结束特朗普政府对伊朗的制裁。其次，随着中国的国际影响力日益提升，拜登上任后便将中国定义为“最严峻的竞争对手”,由此可以看出包括伊朗在内的中东已不再是美国外交战略的核心，伊朗核问题对于美国的重要性也逐步下降，因此，美国将会有更多战略资源可以部署到亚太地区。最后，从其他国家国防安全的角度看，若不对伊朗加以限制，一旦成功研发出核武器，沙特、以色列、埃及、阿联酋等中东国家也会要求研发并拥有核武器，如此一来，东亚、东南亚地区内一众国家也将群起效仿。这是极力防止核扩散的美国无论如何也不想看到的，因此伊核协议就成了美国遏制伊朗发展核武器的手段。

若此次协议成功签署，美国又会受到哪些影响呢？首先，此次协议如能改善与伊朗的关系对于美国具有积极意义。一方面，阿富汗、伊拉克和叙利亚局势目前仍不稳定，没有区域大国伊朗的合作，美国难以稳定本就复杂的中东乱局。冷战时期伊朗曾是美国中东政策的“双支柱”之一，因此缓和同伊朗的关系将有助于美国灵活调整其中东政策。另一方面，40年来华盛顿对伊朗的制裁已严重损害了美伊关系和美国的国家利益。两国没有正式建立外交关系且对抗严重，能够到伊朗做实地调研的学者受到了极大限制，这使得美国在认识伊朗问题时，缺乏第一手资料进而影响研究结果的客观性，加之伊朗敌对者对美国的游说，使得美国在制定对伊政策时，常出现偏离实际的情况。因此，美伊关系若得到改善，未来两国关系的发展也许会愈加乐观。然而，此次重返协议也存在着一定的风险。在维也纳谈判期间，美国国内反对重返伊核协议的强硬派警告总统拜登称，除非通过国会投票同意此次协议中的所有条款，否则他们将“采取一切手段”阻止新协议的产生，因为任何未能获得参议院批准的协议都可能“在下届总统执政初期被撕毁”。易言之，若拜登外交团队在此次与伊朗的谈判中未能取得理想的结果，不仅将会影响拜登政府施政，还可能会波及其国内各行业的生产发展。但总的来说，重返伊核协议利大于弊，美国内部派系分化的后果不应由其他国家来承担。

以色列作为美国在中东的盟友一直将伊朗视为其在中东的“头号敌人”，以色列总理纳夫塔利·贝内特认为，伊核协议并无法从根本上遏制伊朗研制核武器，推迟铀浓缩也只是缓兵之计，以色列的国家利益将因此受到极大损害。因为根据协议，双方若要重返协议，美国需解除针对伊朗的从经济制裁到武器禁运一系列制裁。作为黎巴嫩真主党和加沙地带哈马斯武装力量背后的支持者，伊朗的制裁若被解除，对以色列来说其地缘政治威胁将只增不减。自20世纪90年代以来，以色列的精英阶层就普遍认为，伊朗伊斯兰共和国必须被边缘化，并一直让其保持衰弱。可以看出，这次维也纳谈判的走向在很大程度上违背了以政府的意愿。

PART THREE

小结

如上文所及，此次谈判将决定未来伊核问题的走向。然而，几个悬而未决的问题仍是谈判的阻力：首先，美国的“毁约“记录使此协议的约束力大打折扣，同时也对六国集团与伊朗之间本就薄弱的战略互信产生了极其负面的影响。此协议主要约束伊朗，但如未能有效制约其他缔约方，则会导致协议成为对伊制裁的延伸。即便美国”毁约”的可能性较低，伊朗也会对其他缔约国的执行力能力产生怀疑，尤其是在解除经济制裁问题上。其次，对于伊核问题，六国集团的立场并非铁板一块，其利益纠葛难以妥善协调。尤其是近期以美俄为首的国家在乌克兰东部地区剑拔弩张，伊核磋商极有可能会成为双方角力的杠杆。此外俄罗斯对伊朗一直表示支持，因此，此次谈判对俄伊双方是一次重新争取话语权的难得机会。其三，是关于协议诉求差异的问题。美国持续向外界释放希望通过此次谈判达成一个永久且和可审查的伊核协议机制的信息，这种一劳永逸的战略思维极有可能会使谈判陷入僵局。伊朗则希望可以通过协议解除特朗普政府极限施压政策下的一揽子制裁。双方的诉求都趋于理想化，后续谈判将针对这些诉求进行冗长的磋商。

美国不断强调留给此次谈判的时间只剩下数周，而伊朗认为，谈及最后期限只是给对方施加心理压力，并表示，这绝不会促使其让步，这种方法在过去已被证明是失败的。中国常驻联合国代表张军表示，谈判已进入最后阶段，距离最终协议仅数步之遥。法国外交部长让-伊夫·勒德里昂认为距离做出决定仅剩几天时间。除此之外，伊朗在维也纳会谈的首席谈判代表阿里·巴盖里也表示，“经过数周的密集谈判，现在比以往任何时候都更接近达成协议。”巴盖里强调，除非协议中包含所有内容，否则，维也纳谈判无法达成任何协议。巴盖里呼吁谈判各方要实事求是，避免固执己见，吸取过去四年的经验教训。他进一步表示，是时候该做出严肃决定了。

此次伊核谈判很可能是结束一个“临时性”协议，这将使伊朗停止进一步铀浓缩并为后续的谈判争取时间。而如果时效性问题以及西方制裁问题得不到解决，则伊朗核问题将会很难在谈判桌上得到令各方满意的结果。

END

参考资料

文献：

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半岛电视台中文网 伊核协议：为什么2022年被认为是伊朗的决定性一年？[OL] 2022

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https://www.steptoe.com/zh/news-publications/president-trump-decertifies-iran-deal-outlines-new-approach.html

http://opiniojuris.org/2015/03/11/dealing-with-iran-a-primer-on-the-presidents-options-for-a-nuclear-agreement/

https://2009-2017.state.gov/documents/organization/65728.pdf

https://www.iaea.org/newscenter/pressreleases/iaea-head-reports-status-irans-nuclear-programme

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